Главное

Международная аналитика

 

Международная аналитика - 2016. Выпуск 4

 

Закавказье: снова на периферии?

силаев13 марта 2014 г. в МГИМО прошел ситуационный анализ «Южный Кавказ на фоне глобального кризиса: долгожданная стабильность?». Дискуссия была посвящена средне- и долгосрочным трендам эволюции региона.

Рабочая гипотеза заключалась в том, что в Закавказье устанавливается своеобразная версия стабильности, когда прежние источники региональной динамики исчерпали себя, а новые пока не обозначились. «Остывание» региона как одного из важных узлов противоречий между Россией, США и ЕС связано, в том числе, с последствиями глобального финансово-экономического кризиса и изменениями в структуре интересов крупнейших мировых игроков.

Обсуждение показало, что тенденции развития Закавказья наиболее точно описываются термином «периферизация». Происходит возвращение региона на исторически присущую ему позицию периферии, причем как для региональных игроков (Иран, Турция), так и для глобальных (США, ЕС), а также для России, выступающей в этом контексте сразу в двух ипостасях. Это проявляется в ряде обстоятельств.

Снижается вовлеченность США в дела Закавказья. В США принят самый «маленький» за последние десятилетия военный бюджет. Их внимание переключается на Азиатско-Тихоокеанский регион. Они сокращают значимые программы вооружения и, в частности, основу своего военного могущества – авианосные ударные группы. Присутствие американских сил в Афганистане, вероятно, будет существенно сокращено. Есть основания полагать, что американо-иранская нормализация в текущем году увенчается соглашением о регламентации использования мирного атома Ираном. Соответственно уйдет с повестки дня тема военной операции против Ирана, что снизит значимость Закавказья как прилегающего к Ирану региона.

Вместе с тем, внимание США к постсоветскому пространству, и, в частности, к Закавказью, ситуативно возрастает в связи с событиями на Украине. Однако на закавказском участке речь идет скорее о попытках стимулировать это внимание со стороны региональных игроков, а именно Грузии. Критические заявления грузинских властей по российской политике в отношении Украины и Крыма, по-видимому, нацелены на то, чтобы актуализировать потребность Вашингтона в союзниках в регионе на случай возобновления противостояния между Россией и США по «доавгустовским» образцам.

В принципе, США не снимают с повестки дня цель расширения евроатлантического сообщества как понятного и предсказуемого, комфортного для них пространства. Политику ЕС на постсоветском пространстве они рассматривают в тесной увязке с этим процессом, подчас критикуя Брюссель за то, что он не рассматривает перспективу членства для стран – участниц программы Восточного партнерства. Однако степень готовности США к конкретным действиям по расширению НАТО может варьироваться. Против расширения работает то, что администрация Барака Обамы до сих пор стремится продемонстрировать свои отличия от предшествующей администрации Джорджа Буша, и в силу этого скорее не склонна настаивать на расширении блока и включении в его состав Грузии. Кроме того, США не заинтересованы в том, чтобы давать военные гарантии Грузии, особенно учитывая спор о статусе Абхазии и Южной Осетии. Однако в пользу расширения может сработать желание «наказать» Россию за ее действия в отношении Крыма, причем такое желание способно объединить США и тех их европейских союзников, которые традиционно выступали против включения Грузии в НАТО. Не исключено, что предоставление Грузии Плана действий по членству (MAP) в альянсе станет своего рода компромиссом: не предполагая военных гарантий, он в то же время выполнит задачу «наказания России» и символического расширения евроатлантического сообщества.

Закавказье не уйдет полностью из сферы внимания США в том числе потому, что американо-армянские отношения находятся в фокусе влиятельного армянского лобби, а отношения с Азербайджаном остаются предметом спора между армянским лобби и энергетическим лобби. Региональным приоритетом остается и Грузия, однако, по ряду признаков, американо-грузинские отношения уже не носят характера того «эмоционального контракта», который характеризовал их во времена президентства Джорджа Буша и Михаила Саакашвили, когда Грузия расценивалась как пример успеха американской политики демократизации постсоветского пространства.

Значение Закавказья во внешней политике ЕС сокращается. Отчасти это наследие августовской войны, когда Брюссель столкнулся с явным дефицитом ресурсов для влияния на регион. Политика Восточного партнерства увенчалась скромным результатом. Армения отказалась подписывать соглашение об ассоциации с ЕС, Азербайджан и не рассматривал для себя такую перспективу. Во внешней политике Грузии после смены власти в этой стране заметен сдвиг ориентиров: если для Михаила Саакашвили приоритетными были отношения с США, то для новых властей возросла значимость отношений с ЕС. Однако этот сдвиг не компенсирует системной слабости Брюсселя в Закавказье. Нельзя исключить, что именно эта слабость будет толкать бюрократию ЕС к тому, чтобы увязывать свою политику в регионе с перспективой расширения НАТО, к чему ЕС подталкивает часть американского внешнеполитического сообщества. Особенно если конфликт России и Запада по вопросу об Украине будет развиваться в сторону эскалации.

Пока отсутствие силовых инструментов внешней политики и внутренние трудности подталкивают ЕС к тому, чтобы не только не пытаться действенно оспорить сложившийся в Закавказье статус кво, но и склоняться к его фактическому признанию. Признаки этого – известное высказывание сопредседателя Женевских дискуссий от ЕС Филиппа Лефора о независимости Южной Осетии как о реальности, которую надо признать. Или назначение британского дипломата Райна Гриста на должность замглавы миссии ЕС по наблюдению в Грузии (Грист известен тем, что во время августовской войны исполнял обязанности главы миссии ОБСЕ в зоне конфликта Южной Осетии и публично признал, что военные действия были начаты Тбилиси).

Пока недооцененная особенность политики ЕС в отношении постсоветского пространства и Закавказья, в частности, заключается в том, что эта политика формируется во многом выходцами из стран бывшего советского блока или бывших прибалтийских республик СССР. Именно они хорошо владеют русским языком и считаются экспертами по России и бывшему СССР. Данное обстоятельство может создавать искажения в восприятии «старой Европой» происходящего в регионе. С другой стороны, сообщества экспертов-международников в Грузии, Армении и, в меньшей степени, в Азербайджане во многом сформированы благодаря многолетним программам западноевропейских и американских политических фондов. Это позволяет США и ЕС поддерживать свое политическое влияние в Закавказье при минимуме расходуемых ресурсов.

Снижение внешнеполитической активности США и ЕС в Закавказье делает более заметной роль региональных игроков – Турции и Ирана. У Анкары имеются инструменты влияния на ситуацию в Грузии и в Азербайджане. Однако до разрешения внутриполитического кризиса в Турции едва ли можно ожидать активизации ее политики в регионе. Кроме того, значение Закавказья для Анкары сравнительно невелико по сравнению с сирийским кризисом и перспективой самоопределения иракского Курдистана. Маловероятна и активизация Ирана, хотя нормализация отношений Тегерана и Вашингтона может создать новую ситуацию в регионе. По всей видимости, интересы Ирана в Закавказье будут продвигаться через реализацию проектов развития транспортных коммуникаций.

Периферизация Закавказья, ослабление прежних расколов, определявших региональную политику, не означает установления стабильности в регионе. Дестабилизация в зонах конфликтов маловероятна. Абхазия и Южная Осетия получили исчерпывающие гарантии безопасности от России. Однако и в Карабахе, где периодически происходят обострения на линии соприкосновения сторон, развязывание полномасштабных боевых действий едва ли возможно. Баланс сил между Арменией и Азербайджаном сохраняется. Требуется оговорка, что в этом балансе не играет существенной роли членство Армении в ОДКБ, и если Россия и играет роль в его поддержании, то не за счет институтов коллективной безопасности, а в силу двусторонних формальных и неформальных договоренностей (исключение – поставки вооружений и военной техники по сниженным ценам, на которые Армения может рассчитывать как член ОДКБ).

Вызовы стабильности в Закавказье имеют не внешне-, а внутриполитическую природу. Стабильно тяжелая экономическая ситуация в Грузии и Армении на фоне экономической стагнации в России и ЕС может способствовать росту социального недовольства в этих странах. Трудность для Грузии заключается в том, что прежние источники покрытия большого дефицита торгового и платежного баланса близки к исчерпанию, как и источники средств для поддержания на плаву национальной экономики. Программа помощи Брюссельской конференции доноров, эквивалентная трети грузинского ВВП, которая спасла грузинскую экономику на фоне последствий конфликта августа 2008 г. и глобального экономического кризиса, прекратила свое действие приблизительно за год до того, как сменилась власть в стране. Нет оснований ожидать, что сопоставимые суммы могут быть выделены повторно. Объем переводов из-за рубежа, по меньшей мере, не будет расти из-за экономических трудностей в России и других сопредельных странах. Армения, у которой источники поступления валюты из-за рубежа традиционно более диверсифицированы (Ереван не получал крупной разовой помощи от Запада, однако всегда может рассчитывать на пожертвования и иную помощь армянской диаспоры), находится в чуть лучшей ситуации.

Экономическое положение Азербайджана лучше, однако он критически зависит от экспорта углеводородов, который занимает около 40% в его ВВП – рекордный показатель среди стран-экспортеров нефти и газа. Есть прогнозы исчерпания азербайджанских месторождений к 2019 году.Наряду с этим успехи Баку в диверсификации национальной экономики пока невелики. Остались в прошлом и рекордные темпы экономического роста, которыми Азербайджан мог похвастаться в минувшем десятилетии.

Внутри- и внешнеполитическая динамика стран Закавказья в среднесрочной перспективе будет определяться тем, как и насколько успешно они будут отвечать на стоящие перед ними экономические вызовы. Политические системы трех государств оказались достаточно прочными, чтобы не допустить сваливания в хаос на фоне экономического спада в 2009 году. Пока остается открытым вопрос, как повлияет на грузинскую и армянскую экономики их интеграция, соответственно, в зону свободной торговли с ЕС и в Таможенный союз.

Абхазия и Южная Осетия, вопреки своей географической принадлежности к Закавказью, оказываются изолированными от тех процессов, которые происходят в регионе. В данном случае подразумевается не физическая изоляция, поскольку идет более или менее активная приграничная торговля с Грузией, жители двух республик посещают Грузию, чтобы получить медицинскую помощь, и т. д. Однако повестка дня абхазской и юго-осетинской политики имеет мало пересечений с повесткой Закавказья.

Международная дискуссия о возобновлении транспортного сообщения через Абхазию так пока и не начата. Неожиданный эффект здесь может дать вхождение Крыма в состав России и связанные с этим изменения во всей транспортной системе в северо-восточном «углу» черноморского бассейна. Проект строительства моста через Керченский пролив способен стимулировать обсуждение возобновления транзита через Абхазию, прежде всего автомобильного, а потом и железнодорожного. Насколько можно судить, Турция заинтересована в открытии транзитного сообщения с Россией через территорию Абхазии. Заинтересована в нем и Армения, а также Иран. Возобновление абхазского железнодорожного транзита может стать импульсом для строительства железной дороги из Армении в Иран, которая при запуске абхазского участка приобретет транзитную функцию. При сравнительно слабой политической вовлеченности Турции и Ирана в дела Закавказья вопрос развития транспортной инфраструктуры может предоставить Москве, Анкаре и Тегерану ту общую повестку, которой им традиционно не хватало в регионе.

 Участники ситуационного анализа:

  1. Арешев Андрей Григорьевич, эксперт Центра изучения Центральной Азии, Кавказа, Урало-Поволжья Института востоковедения РАН
  2. Болгова Ирина Вячеславовна, доцент Кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО-университета
  3. Волхонский Михаил Алексеевич, старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности ИМИ МГИМО-университета
  4. Истомин Игорь Александрович, доцент Кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО-университета
  5. Мендкович Никита Андреевич, эксперт Центра изучения современного Афганистана
  6. Муханов Вадим Михайлович, старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности ИМИ МГИМО-университета
  7. Никитина Юлия Александровна, доцент Кафедры мировых политических процессов МГИМО-университета
  8. Сушенцов Андрей Андреевич, старший преподаватель Кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО-университета
  9. Тасиц Константин Игоревич, научный сотрудник Российского института стратегических исследований
  10. Чечевишников Александр Леонидович, заместитель директора Института международных исследований МГИМО-университета

 Модератор: Силаев Николай Юрьевич, старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности ИМИ МГИМО-университета

Московский государственный институт международных отношений

Международная жизнь

Министерство иностранных дел Российской Федерации.