Главное

Международная аналитика

 

Международная аналитика - 2016. Выпуск 4

 

Закавказье: снова на периферии?

силаев13 марта 2014 г. в МГИМО прошел ситуационный анализ «Южный Кавказ на фоне глобального кризиса: долгожданная стабильность?». Дискуссия была посвящена средне- и долгосрочным трендам эволюции региона.

Рабочая гипотеза заключалась в том, что в Закавказье устанавливается своеобразная версия стабильности, когда прежние источники региональной динамики исчерпали себя, а новые пока не обозначились. «Остывание» региона как одного из важных узлов противоречий между Россией, США и ЕС связано, в том числе, с последствиями глобального финансово-экономического кризиса и изменениями в структуре интересов крупнейших мировых игроков.

Обсуждение показало, что тенденции развития Закавказья наиболее точно описываются термином «периферизация». Происходит возвращение региона на исторически присущую ему позицию периферии, причем как для региональных игроков (Иран, Турция), так и для глобальных (США, ЕС), а также для России, выступающей в этом контексте сразу в двух ипостасях. Это проявляется в ряде обстоятельств.

Снижается вовлеченность США в дела Закавказья. В США принят самый «маленький» за последние десятилетия военный бюджет. Их внимание переключается на Азиатско-Тихоокеанский регион. Они сокращают значимые программы вооружения и, в частности, основу своего военного могущества – авианосные ударные группы. Присутствие американских сил в Афганистане, вероятно, будет существенно сокращено. Есть основания полагать, что американо-иранская нормализация в текущем году увенчается соглашением о регламентации использования мирного атома Ираном. Соответственно уйдет с повестки дня тема военной операции против Ирана, что снизит значимость Закавказья как прилегающего к Ирану региона.

Вместе с тем, внимание США к постсоветскому пространству, и, в частности, к Закавказью, ситуативно возрастает в связи с событиями на Украине. Однако на закавказском участке речь идет скорее о попытках стимулировать это внимание со стороны региональных игроков, а именно Грузии. Критические заявления грузинских властей по российской политике в отношении Украины и Крыма, по-видимому, нацелены на то, чтобы актуализировать потребность Вашингтона в союзниках в регионе на случай возобновления противостояния между Россией и США по «доавгустовским» образцам.

В принципе, США не снимают с повестки дня цель расширения евроатлантического сообщества как понятного и предсказуемого, комфортного для них пространства. Политику ЕС на постсоветском пространстве они рассматривают в тесной увязке с этим процессом, подчас критикуя Брюссель за то, что он не рассматривает перспективу членства для стран – участниц программы Восточного партнерства. Однако степень готовности США к конкретным действиям по расширению НАТО может варьироваться. Против расширения работает то, что администрация Барака Обамы до сих пор стремится продемонстрировать свои отличия от предшествующей администрации Джорджа Буша, и в силу этого скорее не склонна настаивать на расширении блока и включении в его состав Грузии. Кроме того, США не заинтересованы в том, чтобы давать военные гарантии Грузии, особенно учитывая спор о статусе Абхазии и Южной Осетии. Однако в пользу расширения может сработать желание «наказать» Россию за ее действия в отношении Крыма, причем такое желание способно объединить США и тех их европейских союзников, которые традиционно выступали против включения Грузии в НАТО. Не исключено, что предоставление Грузии Плана действий по членству (MAP) в альянсе станет своего рода компромиссом: не предполагая военных гарантий, он в то же время выполнит задачу «наказания России» и символического расширения евроатлантического сообщества.

Закавказье не уйдет полностью из сферы внимания США в том числе потому, что американо-армянские отношения находятся в фокусе влиятельного армянского лобби, а отношения с Азербайджаном остаются предметом спора между армянским лобби и энергетическим лобби. Региональным приоритетом остается и Грузия, однако, по ряду признаков, американо-грузинские отношения уже не носят характера того «эмоционального контракта», который характеризовал их во времена президентства Джорджа Буша и Михаила Саакашвили, когда Грузия расценивалась как пример успеха американской политики демократизации постсоветского пространства.

Значение Закавказья во внешней политике ЕС сокращается. Отчасти это наследие августовской войны, когда Брюссель столкнулся с явным дефицитом ресурсов для влияния на регион. Политика Восточного партнерства увенчалась скромным результатом. Армения отказалась подписывать соглашение об ассоциации с ЕС, Азербайджан и не рассматривал для себя такую перспективу. Во внешней политике Грузии после смены власти в этой стране заметен сдвиг ориентиров: если для Михаила Саакашвили приоритетными были отношения с США, то для новых властей возросла значимость отношений с ЕС. Однако этот сдвиг не компенсирует системной слабости Брюсселя в Закавказье. Нельзя исключить, что именно эта слабость будет толкать бюрократию ЕС к тому, чтобы увязывать свою политику в регионе с перспективой расширения НАТО, к чему ЕС подталкивает часть американского внешнеполитического сообщества. Особенно если конфликт России и Запада по вопросу об Украине будет развиваться в сторону эскалации.

Пока отсутствие силовых инструментов внешней политики и внутренние трудности подталкивают ЕС к тому, чтобы не только не пытаться действенно оспорить сложившийся в Закавказье статус кво, но и склоняться к его фактическому признанию. Признаки этого – известное высказывание сопредседателя Женевских дискуссий от ЕС Филиппа Лефора о независимости Южной Осетии как о реальности, которую надо признать. Или назначение британского дипломата Райна Гриста на должность замглавы миссии ЕС по наблюдению в Грузии (Грист известен тем, что во время августовской войны исполнял обязанности главы миссии ОБСЕ в зоне конфликта Южной Осетии и публично признал, что военные действия были начаты Тбилиси).

Пока недооцененная особенность политики ЕС в отношении постсоветского пространства и Закавказья, в частности, заключается в том, что эта политика формируется во многом выходцами из стран бывшего советского блока или бывших прибалтийских республик СССР. Именно они хорошо владеют русским языком и считаются экспертами по России и бывшему СССР. Данное обстоятельство может создавать искажения в восприятии «старой Европой» происходящего в регионе. С другой стороны, сообщества экспертов-международников в Грузии, Армении и, в меньшей степени, в Азербайджане во многом сформированы благодаря многолетним программам западноевропейских и американских политических фондов. Это позволяет США и ЕС поддерживать свое политическое влияние в Закавказье при минимуме расходуемых ресурсов.

Снижение внешнеполитической активности США и ЕС в Закавказье делает более заметной роль региональных игроков – Турции и Ирана. У Анкары имеются инструменты влияния на ситуацию в Грузии и в Азербайджане. Однако до разрешения внутриполитического кризиса в Турции едва ли можно ожидать активизации ее политики в регионе. Кроме того, значение Закавказья для Анкары сравнительно невелико по сравнению с сирийским кризисом и перспективой самоопределения иракского Курдистана. Маловероятна и активизация Ирана, хотя нормализация отношений Тегерана и Вашингтона может создать новую ситуацию в регионе. По всей видимости, интересы Ирана в Закавказье будут продвигаться через реализацию проектов развития транспортных коммуникаций.

Периферизация Закавказья, ослабление прежних расколов, определявших региональную политику, не означает установления стабильности в регионе. Дестабилизация в зонах конфликтов маловероятна. Абхазия и Южная Осетия получили исчерпывающие гарантии безопасности от России. Однако и в Карабахе, где периодически происходят обострения на линии соприкосновения сторон, развязывание полномасштабных боевых действий едва ли возможно. Баланс сил между Арменией и Азербайджаном сохраняется. Требуется оговорка, что в этом балансе не играет существенной роли членство Армении в ОДКБ, и если Россия и играет роль в его поддержании, то не за счет институтов коллективной безопасности, а в силу двусторонних формальных и неформальных договоренностей (исключение – поставки вооружений и военной техники по сниженным ценам, на которые Армения может рассчитывать как член ОДКБ).

Вызовы стабильности в Закавказье имеют не внешне-, а внутриполитическую природу. Стабильно тяжелая экономическая ситуация в Грузии и Армении на фоне экономической стагнации в России и ЕС может способствовать росту социального недовольства в этих странах. Трудность для Грузии заключается в том, что прежние источники покрытия большого дефицита торгового и платежного баланса близки к исчерпанию, как и источники средств для поддержания на плаву национальной экономики. Программа помощи Брюссельской конференции доноров, эквивалентная трети грузинского ВВП, которая спасла грузинскую экономику на фоне последствий конфликта августа 2008 г. и глобального экономического кризиса, прекратила свое действие приблизительно за год до того, как сменилась власть в стране. Нет оснований ожидать, что сопоставимые суммы могут быть выделены повторно. Объем переводов из-за рубежа, по меньшей мере, не будет расти из-за экономических трудностей в России и других сопредельных странах. Армения, у которой источники поступления валюты из-за рубежа традиционно более диверсифицированы (Ереван не получал крупной разовой помощи от Запада, однако всегда может рассчитывать на пожертвования и иную помощь армянской диаспоры), находится в чуть лучшей ситуации.

Экономическое положение Азербайджана лучше, однако он критически зависит от экспорта углеводородов, который занимает около 40% в его ВВП – рекордный показатель среди стран-экспортеров нефти и газа. Есть прогнозы исчерпания азербайджанских месторождений к 2019 году.Наряду с этим успехи Баку в диверсификации национальной экономики пока невелики. Остались в прошлом и рекордные темпы экономического роста, которыми Азербайджан мог похвастаться в минувшем десятилетии.

Внутри- и внешнеполитическая динамика стран Закавказья в среднесрочной перспективе будет определяться тем, как и насколько успешно они будут отвечать на стоящие перед ними экономические вызовы. Политические системы трех государств оказались достаточно прочными, чтобы не допустить сваливания в хаос на фоне экономического спада в 2009 году. Пока остается открытым вопрос, как повлияет на грузинскую и армянскую экономики их интеграция, соответственно, в зону свободной торговли с ЕС и в Таможенный союз.

Абхазия и Южная Осетия, вопреки своей географической принадлежности к Закавказью, оказываются изолированными от тех процессов, которые происходят в регионе. В данном случае подразумевается не физическая изоляция, поскольку идет более или менее активная приграничная торговля с Грузией, жители двух республик посещают Грузию, чтобы получить медицинскую помощь, и т. д. Однако повестка дня абхазской и юго-осетинской политики имеет мало пересечений с повесткой Закавказья.

Международная дискуссия о возобновлении транспортного сообщения через Абхазию так пока и не начата. Неожиданный эффект здесь может дать вхождение Крыма в состав России и связанные с этим изменения во всей транспортной системе в северо-восточном «углу» черноморского бассейна. Проект строительства моста через Керченский пролив способен стимулировать обсуждение возобновления транзита через Абхазию, прежде всего автомобильного, а потом и железнодорожного. Насколько можно судить, Турция заинтересована в открытии транзитного сообщения с Россией через территорию Абхазии. Заинтересована в нем и Армения, а также Иран. Возобновление абхазского железнодорожного транзита может стать импульсом для строительства железной дороги из Армении в Иран, которая при запуске абхазского участка приобретет транзитную функцию. При сравнительно слабой политической вовлеченности Турции и Ирана в дела Закавказья вопрос развития транспортной инфраструктуры может предоставить Москве, Анкаре и Тегерану ту общую повестку, которой им традиционно не хватало в регионе.

 Участники ситуационного анализа:

  1. Арешев Андрей Григорьевич, эксперт Центра изучения Центральной Азии, Кавказа, Урало-Поволжья Института востоковедения РАН
  2. Болгова Ирина Вячеславовна, доцент Кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО-университета
  3. Волхонский Михаил Алексеевич, старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности ИМИ МГИМО-университета
  4. Истомин Игорь Александрович, доцент Кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО-университета
  5. Мендкович Никита Андреевич, эксперт Центра изучения современного Афганистана
  6. Муханов Вадим Михайлович, старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности ИМИ МГИМО-университета
  7. Никитина Юлия Александровна, доцент Кафедры мировых политических процессов МГИМО-университета
  8. Сушенцов Андрей Андреевич, старший преподаватель Кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО-университета
  9. Тасиц Константин Игоревич, научный сотрудник Российского института стратегических исследований
  10. Чечевишников Александр Леонидович, заместитель директора Института международных исследований МГИМО-университета

 Модератор: Силаев Николай Юрьевич, старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности ИМИ МГИМО-университета

Уроки коллапса

silaevСоветский Союз распался не из-за регионального национализма и не из-за плохой бюрократии. Бюрократия была самой обычной, но, утратив террористический контроль над ней, государство и общество не смогли создать никакого другого.

В больших городах социальные раны затягиваются быстро, если, конечно, они совместимы с жизнью. Двадцать с лишним лет спустя нужно присмотреться, чтобы разглядеть, например, в Ростове или Краснодаре следы пережитой катастрофы. Но если отъехать от таких городов подальше, то картина — а вместе с ней и угол зрения — сильно меняется. Вот станица, колхоз-миллионер давно обанкрочен, его землей владеют какие-то жулики, имена которых от греха не произносят вслух; местный Дом культуры, крупнейший в республике, разваливается. Вот рабочие грозненских заводов —когда-то нефтехимики или приборостроители, теперь обитатели щитовых домиков в поселке беженцев — безуспешно просят муниципалитет построить им спортплощадку. Вот село, которому повезло чуть больше: в нем живет крупный водочный промышленник. Тут разваливающаяся ферма советских времен, рядом новенькая частная, местный житель делает ценное социологическое наблюдение: у советской забор пониже.

Подробнее: Уроки коллапса

Европа получит Молдавию и Грузию кусками

silaevРади ассоциации с ЕС республики готовы поступиться своей территориальной целостностью

В пятницу в Вильнюсе завершает работу саммит «Восточного партнерства». Лидеры ЕС, включая канцлера Германии Ангелу Меркель, не смогли убедить президента Украины Виктора Януковича подписать соглашение об ассоциации. Как заявила президент Литвы Даля Грибаускайте, на украинского лидера аргументы и уговоры не подействовали.

Чтобы не потерять лицо, Евросоюз взял курс на форсированное сближение с Молдавией и Грузией. В первый день же день саммита представители обеих республик парафировали соглашения об ассоциации и создании зоны свободной торговли с ЕС. Другими словами, подписали предварительные договоры о намерениях вступить в ассоциацию. В пятницу под документами в 1000 страниц поставили подписи высокопоставленные европейские чиновники. Украина, заметим, прошла аналогичную процедуру еще в 2012 году. Окончательно соглашение об ассоциации с ЕС Грузии и Молдавии будет согласовано к сентябрю 2014 года.

Надо сказать, оба новых фаворита «Восточного партнерства» чрезвычайно разные, общее у них одно — наличие неурегулированных территориальных проблем. У Молдавии — с Приднестровьем, у Грузии — с Абхазией и Южной Осетией. Это обстоятельство делает их вступление в ассоциацию с ЕС чрезвычайно интригующим.

По сути, парафировав соглашение об ассоциации — тем более вступив в нее — Молдавия и Грузия узаконивают себя в существующих урезанных границах. Приднестровье, Абхазия и Южная Осетия в ассоциацию вступать не собираются, и действительно не только останутся за бортом ЕС, но и окажутся противопоставленными Евросоюзу. Образно говоря, сближение с Европой делает траншею между республиками и их осколками существенно глубже.

Более того, Россия — в духе обострившейся борьбы за влияние на бывшие республики СССР — может «осколкам» еще и подыграть. Например, поставить вопрос о приеме их в Таможенный союз (ТС). Благо, еще осенью 2012 года межпарламентская ассамблея Южной Осетии, Абхазии и Приднестровья обращалась к Владимиру Путину с просьбой «рассмотреть вопрос о предоставлении возможности полномасштабного участия в деятельности Евразийского экономического сообщества и его институтов, включая Таможенный союз, с перспективой предоставления членства».

Да, Беларусь и Казахстан, входящие в альянс вместе с Россией, официально не признают Абхазию Южную Осетию самостоятельными государствами (а независимость Приднестровья не признает и Россия). Поэтому на их членство в ТС могут не согласиться. Но, возможно, в каком-то другом формате сближение все же произойдет.

Понимают ли в Грузии, Молдавии и ЕС, что своими действиями они фактически добивают прежнюю карту Восточной Европы?

— Судя по заявлениям, сделанным европейскими политиками на саммите в Вильнюсе, нерешенность проблемы Приднестровья не будет мешать европейской интеграции Республики Молдова, — отмечает директор Института публичной политики Республики Молдова Аркадий Барбарошие. — Ведь что такое европейская интеграция? Для меня — это Европейский союз дома. Здесь, в Молдавии. То, что мы называем европейскими ценностями — права человека, независимость судебной системы, низкий уровень коррупции. Евроинтеграция — проблема не внешней политики, а внутренней. Проблема внедрения европейских стандартов качества жизни.

«СП»: — Но ведь в Приднестровье всего этого не будет?

— Это зависит от граждан, которые там проживают. Если им понравится то, что происходит на правом берегу — у них будет выбор. Конечно, этот выбор трудно сделать. Приднестровский конфликт — не конфликт между Кишиневом и Тирасполем. Это конфликт между Кремлем и проектом создания независимой Республики Молдова. В этом конфликте нет этнического или религиозного компонентов — чистая геополитика.

Приднестровье — инструмент давления Кремля, с помощью которого тот хочет изменить геополитическую ориентацию Молдовы. У российской стороны есть и другие инструменты — цены на газ, доступность российского рынка для молдавских товаров, режим пребывания на территории РФ молдавских трудовых мигрантов. Конечно, Кремль попытается удержать Приднестровье в сфере своего влияния. И просто так его не отдаст.

«СП»: — Получается, Молдавия, беря курс на Европу, от своего осколка — Приднестровья сознательно отказывается?

— Я скажу так: страна не может быть заложником осколка. Молдавия избрала определенную модель развития. И теперь ей следует.

«СП»: — Ради этой модели Приднестровьем вы готовы пожертвовать?

— Выбирая европейскую модель, мы показываем Приднестровью: вот как нужно делать! Давайте вместе с нами. Не стоит забывать, что на левом берегу проживает около 300 тысяч человек, которые являются гражданами Молдовы. У них молдавские паспорта. Именно в их сторону мы говорим: давайте идти в Европу вместе!

Кстати, если посмотреть на экономику Приднестровья, большую часть доходов она получает от экспорта продукции в Европейский союз. Думаю, и тамошние бизнесмены сделают выбор, скорее, в пользу сближения с ЕС.

Но, конечно, аналитики в Кишиневе уже говорят, что придется оставить Приднестровье и вывести жесткий контроль на границе с непризнанной республикой. Думаю, Кремль попытается шантажировать Кишинев ситуацией в Приднестровье. Однако это не повлияет на решение руководства республики двигаться в сторону Европы.

— Вступление в ассоциацию с ЕС не позволят Грузии и Молдавии урегулировать территориальные вопросы даже в обозримом будущем, — уверен президент Фонда единения русского и грузинского народов Владимир Хомерики. — Встав на путь евроинтеграции, эти государства распрощались с идеей восстановления собственной территориальной целостности. На мой взгляд, это говорит лишь о том, что руководству Грузии и Молдавии нечего предложить свои народам. Они видят панацею от всех бед в одном — вступлении в ассоциацию с Евросоюзом, где якобы всем будет лучше. Будет ли? Большой вопрос. Недаром из шести стран-участниц «Восточного партнерства» соглашение об ассоциации подписали только две самые, можно сказать, «ущербные» республики.

«СП»: — В Грузии понимают, что вступая в Европу, они прощаются с претензиями на Абхазию и Южную Осетию?

— К огромному сожалению, не понимают. Им так «запудрили» мозги политические лидеры, что перспективу утраты Абхазии и Южной Осетии никто даже не обсуждает. Хотя для народа Грузии территориальная целостность — приоритет номер один. Думаю, грузины поступились бы многими благами — и уж точно всеми европами, — лишь бы восстановить страну в прежних границах. Но ситуация, увы, развивается в противоположном направлении. Спустя время люди, конечно, во всем разберутся. И не простят такого решения действующему руководству. Но будет поздно…

— Границы государства не определяются его членством в международных организациях, — напоминает старший научный сотрудник Центра кавказских исследований МГИМО Николай Силаев. — Поэтому я не считаю, что Молдавия и Грузия, вступая в ассоциацию, отказываются от претензий на территориальную целостность. Напротив, насколько я понимаю, власти Грузии видят в ассоциации будущий «пряник» для Абхазии и Южной Осетии. Они будут пытаться представить членство в ассоциации как преимущество, которого непризнанные республики лишены, пока не признают над собой юрисдикцию Тбилиси. Впрочем, я далеко не уверен, что такая перспектива будет привлекательна для абхазов и осетин.

«СП»: — Россия может попытаться втянуть Абхазию и Южную Осетию в орбиту влияния Таможенного союза?

— Препятствием для вступления мятежных республик в ТС является непризнание их Белоруссией и Казахстаном. Любая ассоциация Абхазии и Южной Осетии с Таможенным союзом также невозможна. Россия может, разве что, наладить более тесные экономические связи с этими республиками. Хотя куда уж теснее?

«СП»: — Как в Европе смотрят на то, что у Молдавии и Грузии имеются территориальные проблемы?

— Европейцы считают, что злая Россия обидела маленькие республики. Но территориальные вопросы не касаются торгово-экономических отношений в рамках программы «Восточное партнерство». Соглашение об ассоциации с ЕС не предполагает обсуждение вопросов безопасности. В данном случае территориальные споры Евросоюз не интересуют…

Андрей ПОЛУНИН

Грузия задумалась, не восстановить ли железную дорогу в Абхазии

silaevЕсли грузинская сторона решит возобновить железнодорожное сообщение с Абхазией, это не только поможет сблизить конфликтующие стороны, но и оживит экономику региона за счет транзита товаров из России в Закавказье, рассказал «Голосу России» старший научный сотрудник Центра проблем Кавказа и региональной безопасности МГИМО Николай Силаев

В Тбилиси обсуждают возможность открытия железнодорожного сообщения через Абхазию. Восстановление железной дороги поможет возвращению беженцев и будет способствовать экономическому развитию Абхазии, говорят эксперты.

Подробнее: Грузия задумалась, не восстановить ли железную дорогу в Абхазии

О «грузинском следе» в подготовке Царнаева: «Не уверен, что эта версия проживет долго»

силаевВ Центре проблем Кавказа и региональной безопасности ИМИ МГИМО сомневаются в правдивости информации о террористической подготовке Царнаева-старшего на территории Грузии.

Сегодня ряд СМИ со ссылкой на источники в грузинской контрразведке сообщили, что подозреваемый в организации теракта в Бостоне 19 апреля Тамерлан Царнаев, мог проходить соответствующую подготовку на семинаре на территории Грузии. Назывались также предполагаемые организаторы этого «обучающего» мероприятия — «Кавказский фонд» и американская некоммерческая организация «Джеймстаун». Грузинская сторона категорически опровергла эту информацию. Российские эксперты также сомневаются в такой возможности.

Подробнее: О «грузинском следе» в подготовке Царнаева: «Не уверен, что эта версия проживет долго»

Московский государственный институт международных отношений

Международная жизнь

Министерство иностранных дел Российской Федерации.